Stellungnahme des Deutschen Studentenwerks (DSW) im Rahmen der Evaluation des Gesetzes über die Studentenwerke bei den Hochschulen des Landes Hessen vom 26. Juni 2006 (GVBl. I S. 345) zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. September 2019 (GVBl. S. 229)
Das Deutsche Studentenwerk (DSW) ist der Dachverband der 57 Studenten- und Studierendenwerke in Deutschland und nimmt außerdem satzungsgemäß sozialpolitische Belange der Studierenden der Hochschulen wahr. Vor diesem Hintergrund nehmen wir im Folgenden im Rahmen der Evaluation des hessischen Studentenwerksgesetzes zu dem Fragenkatalog des Hessischen Ministeriums für Wissenschaft und Kunst vom 17. Februar 2020 Stellung.
I. Allgemein
I.1. Haben sich die gesetzlichen Regelungen in der bisherigen Gesetzesanwendung bewährt?
Das DSW hat das damalige Gesetzgebungsverfahren zu dem 2006 beschlossenen hessischen Studentenwerksgesetz umfassend beratend begleitet und eine Reihe von Anregungen gegeben, die dann in dem Gesetz Berücksichtigung fanden. Seitdem hat sich der Bildungs- und Hochschulbereich dynamisch weiterentwickelt –insbesondere mit der vertieften Umsetzung des Bologna-Prozesses und den Entwicklungen zu einer zunehmend heterogenen Studierendenschaft. Auch und gerade unter diesen Rahmenbedingungen sind die Leistungen der Studenten- und Studierendenwerke in den Bereichen Studienfinanzierung, Verpflegung, Wohnen und soziale Beratungs- und Betreuungsangebote bundesweit weiter unverzichtbar für den Studienerfolg. Die Studenten- und Studierendenwerke bilden mit ihren Angeboten im Rahmen ihres gesetzlichen Auftrags die wirtschaftliche und soziale Bildungs- und Hochschulinfrastruktur und tragen damit erheblich zur Profilbildung der Hochschulen bei. Aus der Perspektive des DSW als Dachverband haben sich auch vor diesem Hintergrund in Hessen die Regelungen des derzeit geltenden Studentenwerksgesetzes insgesamt bewährt. Lediglich an einzelnen Stellen sollte die Gelegenheit zur Nachjustierung genutzt werden.
I.2. Welchen Änderungsbedarf sehen Sie? Aus welchen Gründen?
In § 3 Abs. 4 kann folgende Regelung ergänzt werden: Die Studentenwerke sollen ihren Bediensteten und den Bediensteten der Hochschulen die Nutzung ihrer Einrichtungen gegen Entgelt gestatten. Weiteren Personen kann die Benutzung gestattet werden, soweit die Erfüllung der Aufgaben nach Absätzen 1 und 2 dadurch nicht beeinträchtigt wird.
Mit der Versorgung von Hochschulbediensteten und Studierenden in gemeinsamen Räumlichkeiten werden bildungspolitische Zwecke verfolgt. Insbesondere die Mensen und Cafeterien der Studenten- und Studierendenwerke haben neben der Verpflegung der Studierenden zusätzliche Funktionen als Lern- und Arbeitsräume, die zum Austausch zwischen Lernenden und Lehrenden genutzt werden können. Außerdem werden durch die Verköstigung von Nichtstudierenden zu in der Regel kostendeckenden Preisen zusätzliche Deckungsbeiträge in den Mensen erwirtschaftet, durch welche die strukturell bedingten Defizite zumindest verringert werden könnten.
Die Regelung in § 3 Abs. 6 kann etwa wie folgt gefasst werden: Den Studentenwerken obliegt die Förderung der Studierenden im engen Zusammenwirken mit den Hochschulen. Studentenwerke und Hochschulen regeln ihre Zusammenarbeit durch öffentlich-rechtliche Vereinbarungen.
Die vorgeschlagene Regelung in S. 1 bildet die Form der Zusammenarbeit realistisch ab und im Übrigen ist eine solche Gesetzesformulierung auch steuerrechtlich sinnvoll: Die Leistungen der gemeinnützigen Studenten- und Studierendenwerke sind mehrheitlich von der Umsatzsteuer befreit oder umsatzsteuerbegünstigt. Etwa die Umsatzsteuerfreiheit von Verpflegungsleistungen ergibt sich aus der deutschen Regelung des § 4 Nr. 23 Buchst. c UStG, die zum Teil auf Regelungen des europäischen Rechts für bestimmte, dem Hochschulunterricht eng verbundene Dienstleistungen rekurriert. Die Steuerbefreiung bezweckt eine wirtschaftliche Entlastung der Empfänger/innen von Bildungsleistungen, also der Studierenden selbst bzw. derjenigen Personen und Institutionen, die tatsächlich mit den Kosten des Hochschulunterrichts belastet sind – insbesondere Eltern oder Fördereinrichtungen. Würde diese Befreiung nicht bestehen, würden sich die Leistungen der Studenten- und Studierendenwerke für die Studierenden verteuern bzw. der Zuschussbedarf des jeweiligen Studenten-/Studierendenwerks und damit der Haushaltsaufwand des Landes würden steigen. Die o.g. Gesetzesformulierung wird verdeutlichen, dass die Erfüllung der Regelungsvoraussetzungen der betreffenden europäischen Vorschriften gegeben ist. Dies trägt zur Rechtssicherheit bei. Ähnliche Regelungen finden sich auch bereits in verschiedenen Studentenwerks-/Studierendenwerks- und Hochschulgesetzen anderer Bundesländer. Durch die vorgeschlagene Fassung des S. 2 soll der Abschluss entsprechender Regelungen zwischen Studenten-/Studierendenwerken und Hochschulen unter Berücksichtigung der jeweils wechselseitigen Verpflichtungen weiter befördert werden.
In § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 Hs. 2 ist bisher vorgesehen, dass die Bestellung des/der Geschäftsführer/in auf Zeit erfolgen kann. Es bietet sich an, diese Regelung zu streichen. Damit würde auch in Zeiten eines demografisch bedingten Fachkräftemangels dazu beigetragen, über einen zusätzlichen Attraktivitätsfaktor weiter qualifizierte Personen gewinnen zu können, welche ihre Arbeit an einer nachhaltigen Entwicklung der Studenten- und Studierendenwerke ausrichten.
In § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 6 sollte es bei den Aufgaben des Verwaltungsrats am Ende ergänzt heißen: Entgegennahme und Erörterung des Jahresberichts der Geschäftsführerin oder des Geschäftsführers sowie Feststellung des Jahresabschlusses und des Lageberichts.
Unter § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 10 kann der Begriff der Nutzungsentgelte klarstellend in Mieten geändert werden.
Wie von den hessischen Studenten- und Studierendenwerken empfohlen, kann es sich anbieten, die Regelung in § 8 Abs. 3 S. 1 wie folgt zu fassen, um dabei die entsprechenden Besonderheiten zu berücksichtigen und eine für die Anstalten des öffentlichen Rechts passgenaue Wirtschaftsführung vornehmen zu können: Der Jahresabschluss und der Lagebericht werden in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Dritten Buches des Handelsgesetzbuches für große Kapitalgesellschaften unter der Berücksichtigung der Eigenart der Studentenwerke zum Schluss eines jeden Wirtschaftsjahres aufgestellt und von einem öffentlich bestellten Wirtschaftsprüfer geprüft.
Wie von den hessischen Studenten- und Studierendenwerken vorgeschlagen, erscheint es zweckmäßig, die Regelungen in § 3 Abs. 4 so zu gestalten, dass sie keinen Projekten entgegenstehen, welche bei Bedarf in Kooperation auch mit nichstaatlichen Hochschulen durchgeführt werden sollen, sofern in der Gesamtbetrachtung der Nutzen für die vom Studenten-/Studierendenwerk zu betreuenden Studierenden überwiegt.
I.3. Gibt es Regelungen, die entfallen können (bitte begründen)?
Bisher bestimmt § 8 Abs. 7 S. 2, dass die Abwicklung der Baumaßnahmen im Benehmen mit dem Landesbetrieb Bau und Immobilien Hessen erfolgt. Nach den Erfahrungen der hessischen Studenten- und Studierendenwerke erweist sich ein solches Verfahren in der Praxis als nicht notwendig, sondern stattdessen prozessverlängernd und damit unwirtschaftlich – zumal die Studenten-und Studierendenwerke selbst über hinreichende Erfahrung bei Baumaßnahmen verfügen. Daher sollte dieser Satz gestrichen werden.
I.4. Gibt es zusätzliche Regelungen, die aufgenommen werden sollten (bitte begründen)?
Wie von den hessischen Studenten- und Studierendenwerken vorgeschlagen, sollte klargestellt werden, dass die Bauunterhaltung und Ausstattung von Gebäuden, welche durch die Hochschulen überlassen werden, auch durch diese erfolgt. Dies kann etwa durch folgenden ergänzenden Satz am Ende des § 8 Abs. 7 geschehen: Die Bauunterhaltung der von den Hochschulen überlassenen Verpflegungsbetriebe sowie deren Ausstattung mit fest mit dem Gebäude verbundenen notwendigen technischen Einrichtungen obliegt der betreffenden Hochschule.
II. Zu evaluierende Einzelaspekte
II.1 Bezeichnung „Studentenwerk"/,,Studierendenwerk"?
Zwei der fünf hessischen Studentenwerke, Darmstadt und Kassel, führen bereits die Bezeichnung Studierendenwerk. Das HMWK befürwortet im Hinblick auf eine geschlechtergerechte Rechtssprache eine einheitliche Bezeichnung „Studierendenwerk" im StWG für alle StWe
Von den 57 Mitgliedern des DSW trägt inzwischen die Mehrheit die Bezeichnung Studierendenwerk. Gleichwohl erscheint eine solche Umbenennung nicht zwingend. Aus Sicht des DSW sollte hierüber von den Studenten-/Studierendenwerken vor Ort im Dialog mit dem jeweiligen Bundesland entschieden werden. Eine Umbenennung ist regelmäßig mit erheblichen zusätzlichen Kosten verbunden, die entsprechend aufgefangen werden müssen.
II.2 Städelschule
Mit Wirkung zum 01.01.2019 wurde die Städelschule als Hochschule des Landes in das HHG aufgenommen. § 90 Abs. 4 HHG ermöglicht der Städelschule, selbst Studierendenbeiträge zur Finanzierung des Verpflegungsbetriebes und sonstiger der Förderung der wirtschaftlichen, sozialen, gesundheitlichen, sportlichen und kulturellen Belange der Studierenden dienender Einrichtungen und Maßnahmen der Städelschule zu erheben. Ausweislich der Gesetzesbegründung (Drs 19/5253, S. 13) wurde auf eine Einbeziehung in das StWG zunächst verzichtet, um die Studierenden nicht mit zusätzlichen Beiträgen zu belasten. Ob und in welchem Umfang sowie zu welchem Beitragssatz ggfs. die Leistungen des Studentenwerks für die Studierenden der Städelschule nutzbar gemacht werden könnten, solle bei der nächsten Novellierung des StWG geprüft werden. Besteht ein Bedarf, die Leistungen des Studentenwerks Frankfurts auch den Studierenden der Städelschule zugänglich zu machen? Wenn ja, in welchem Umfang? Wie könnte dann eine zusätzliche Beitragsbelastung für die Studierenden vermieden werden?
Die Studenten- und Studierendenwerke erbringen wie oben dargestellt ein speziell auf die Bedürfnisse der Studierenden zugeschnittenes, umfassendes Leistungsangebot zu weitgehend konkurrenzlos günstigen Preisen. Aus Sicht des DSW ist es grundsätzlich nicht nachvollziehbar, wieso Studierende einzelner Hochschulen von diesen Leistungsoptionen und damit im Widerspruch zum Solidarprinzip auch der Beitragspflicht ausgeschlossen werden sollten, wenn ein Studenten-/Studierendenwerk vor Ort die betreffenden Leistungen anbieten kann.
II.3. Verordnungsermächtigung, § 3 Abs. 8 StWG
Die Normprüfstelle des Landes hält die Ermächtigung des § 3 Abs. 8, insbesondere das Erfordernis der Zustimmung des Landtags in § 3 Abs. 8 Satz 4 für entbehrlich, da bisher von der Regelung kein Gebrauch gemacht worden sei. Kann die Vorschrift entfallen? Kann das Zustimmungserfordernis entfallen? (Wenn nein, bitte begründen)
§ 3 Abs. 8 der geltenden Gesetzesregelung ermächtigt das Ministerium, durch Rechtsverordnung die von einem Studentenwerk wahrzunehmenden Aufgaben, auf Antrag einer Hochschule, in Teilen oder insgesamt einer Hochschule, einem anderen Studentenwerk oder privaten Dritten zu übertragen. Die Übertragung bedarf der Zustimmung des Landtags. Aus Sicht des DSW besteht für diese Öffnungsklausel des § 3 Abs. 8 insgesamt kein Bedarf. Die wirtschaftliche, soziale, gesundheitliche, sportliche und kulturelle Förderung der Studierenden ist eben gerade originäre Aufgabe der hierauf spezialisierten Studenten- und Studierendenwerke, die nicht an ihnen vorbei auf Dritte übertragen werden soll. Insofern kann die bisherige Regelung des § 3 Abs. 8 insgesamt wegfallen. Keinesfalls dürfte lediglich auf den Parlamentsvorbehalt verzichtet werden, da die gesetzliche Aufgabenzuschreibung insofern untergesetzlich umgangen würde.
II.4. Gebührenbefreiung, § 3 Abs. 9 StWG
Hat sich die Regelung des § 3 Abs. 9 StWG bewährt? Wird ein Bedarf gesehen, eine Gebührenbefreiung auch für Kosten des Gerichtsvollziehers einzuführen? Wenn ja, welche Fallgestaltungen treten in Ihrem Studentenwerk auf? Um welche finanzielle Größenordnung geht es?
§ 3 Abs. 9 in der aktuellen Fassung bestimmt, dass die Studentenwerke von der Zahlung von Gebühren, die die Behörden des Landes Hessen, die ordentlichen Gerichte und die Justizverwaltungsbehörden erheben, in demselben Umfang wie Behörden des Landes Hessen befreit sind. Die Studenten-/Studierendenwerke müssen im Rahmen ihrer Aufgaben neben öffentlich-rechtlichen auch zivilrechtliche Forderungen vollstrecken lassen, so etwa bei Mietrückständen. Daher kann es sich klarstellend anbieten, Abs. 9 – in Anlehnung an beispielsweise die Regelung in § 1 Abs. 1 S. 2 Justizgebührenbefreiungsgesetz Rheinland-Pfalz – um folgenden Satz zu ergänzen: Die Gebührenfreiheit nach Satz 1 gilt auch für die Gebühren der Gerichtsvollzieher.
II.5 Erhaltungsrücklage, § 8 Abs. 8 StWG
Die Vorschrift regelt, dass für die Bauunterhaltung der Wohnheime eine zweckgebundene Erhaltungsrücklage in Höhe von jährlich 2 % und für die Erneuerung des Mobiliars eine solche von 10 % der Anschaffungs- oder Herstellungskosten gebildet werden soll. Die Regelung beruht auf einer früheren Rechtsverordnung, welche die Rücklagenpflicht explizit nur auf die öffentlich finanzierten Wohnheime bezog. Welche Wohnheime sind nicht öffentlich finanziert? Was spricht für oder gegen eine Rücklagenpflicht für diese Wohnheime?
Hier bietet es sich an – wie von den hessischen Studenten- und Studierendenwerken angeregt, die Regelung des § 8 Abs. 8 S. 1 im Anwendungsbereich für die Bauunterhaltung der mit Zuschüssen der öffentlichen Hand geförderten Wohnheime zu spezifizieren. Dadurch würde den Besonderheiten der öffentlichen Wohnraumförderung Rechnung getragen. Hier führt die Abschreibung der Zuschüsse zum Erfordernis einer Pflichtrücklage. In Fällen, in denen es keine Zuschüsse der öffentlichen Hand gibt, wäre dagegen eine nicht sachgerechte und damit unnötige Doppelbelastung mit Abschreibung und Pflichtrücklage zu vermeiden.
II.6. Ergeben sich Anpassungsbedarfe aufgrund der UN-Behindertenrechtskonvention? Wenn ja, welche? (bitte begründen)
Gegenwärtig verpflichtet das Gesetz in § 3 Abs. 1 die Studenten- und Studierendenwerke dazu, die besonderen Belange Studierender mit Behinderungen zu berücksichtigen. Die Studenten- und Studierendenwerke legen nach Wahrnehmung des DSW diese Aufgabe grundsätzlich mit Hilfe der UN-Behindertenrechtskonvention aus und setzen die sich daraus ergebenden Anforderungen in ihrer praktischen Arbeit um. Sie haben 2019 mit der Verabschiedung eines gemeinsamen Rahmenaktionsplans Inklusion und den darauf aufbauenden, einrichtungsspezifischen Ziel- und Maßnahmenplänen ein Arbeitsinstrument entwickelt, um die Teilhabe von Studierenden, Auszubildenden und Beschäftigten mit Beeinträchtigungen in ihrem Wirkungsbereich voranzubringen. Vor diesem Hintergrund sieht das DSW hier derzeit keinen Anpassungsbedarf.
II.7. Ergeben sich Anpassungsbedarfe aufgrund § 2b UStG? Wenn ja, welche? (bitte begründen)
Zwischen Studenten-/Studierendenwerken und Hochschulen bestehen zahlreiche unterschiedliche Leistungsbeziehungen, die bisher steuerfrei als Beistandsleistungen behandelt werden. Durch die Einführung des neuen § 2b in das Umsatzsteuergesetz, der nach aktuellem Stand spätestens zum 1. Januar 2021 anwendbar ist, besteht zukünftig die Gefahr, dass derartige Kooperationen besteuert werden und damit finanzielle Mehrbelastungen entstehen.
Das DSW sieht in der Änderung des Studentenwerksgesetzes und folglich einer korrespondierenden Anpassung des Hochschulgesetzes die Möglichkeit, dieser Mehrbelastung entgegenzuwirken. Dabei ist das Studentenwerksgesetz dahingehend zu ergänzen, dass eine alleinige Aufgabenzuweisung an die Studenten-/Studierendenwerke erfolgt. Des Weiteren sollte – auch im Hochschulgesetz – formuliert werden, dass die Hochschulen bei der Erfüllung der den Studenten-/Studierendenwerken zugewiesenen, gemeinsamen Aufgaben zur Kooperation mit diesen verpflichtet sind und ihre Zusammenarbeit künftig durch öffentlich-rechtliche Vereinbarungen regeln.
Durch eine solche Regelung werden die Anforderungen des § 2b UStG für eine nicht steuerbare Leistung erfüllt. Durch die Verpflichtung, die Leistungen auf Grundlage einer öffentlichen-rechtlichen Sonderregelung zu erbringen, wird klargestellt, dass die Zusammenarbeit in Ausübung öffentlicher Gewalt erfolgt. Des Weiteren wird durch eine entsprechende Formulierung, dass die Zusammenarbeit zur Erfüllung einer gemeinsamen Aufgabe erfolgt, erreicht, die Gefahr von größeren Wettbewerbsverzerrungen auszuschließen. Die Rechtssicherheit wird zusätzlich erhöht, indem eine alleinige gesetzliche Aufgabenzuweisung an die Studenten-/Studierendenwerke erfolgen würde. Gemäß § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG sind größere Wettbewerbsverzerrungen nämlich ausgeschlossen, wenn Leistungen aufgrund gesetzlicher Bestimmungen ausschließlich von juristischen Personen des öffentlichen Rechts erbracht werden dürfen.
Berlin, 14. April 2020
Achim Meyer auf der Heyde
Generalsekretär des Deutschen Studentenwerks