Stellungnahme des Deutschen Studentenwerks (DSW) zum Gesetzentwurf des Bayerischen Staatsministeriums für Wissenschaft und Kunst zum Bayerisches Hochschulinnovationsgesetz (Stand: 18. Mai 2021)

Das Deutsche Studentenwerk (DSW) ist der Dachverband der 57 Studenten- und Studierendenwerke in Deutschland und nimmt außerdem satzungsgemäß sozialpolitische Belange der Studierenden der Hochschulen wahr. Vor diesem Hintergrund nehmen wir im Folgenden zu dem o.g. Gesetzentwurf Stellung, soweit dies die Arbeit der bayerischen Studentenwerke und einzelne Aspekte sozialpolitischer Belange der Studierenden betrifft.

Allgemeine Anmerkungen

Bundesweit sind die Leistungen der Studenten- und Studierendenwerke in den Bereichen Studienfinanzierung, Verpflegung, Wohnen und soziale Beratungs- und Betreuungsangebote unverzichtbar für den Studienerfolg der Studierenden. Die Studenten- und Studierendenwerke sichern damit die soziale Infrastruktur des Studiums. Gleichzeitig tragen sie erheblich zur Profilbildung der Hochschulen bei.

Zur Zielstellung des beabsichtigten Bayerischen Hochschulinnovationsgesetzes (im Folgenden: BayHIG-E) heißt es in seiner Begründung (Vorblatt, S. 2): „Mit [der Reform] werden die Rahmenbedingungen für die Arbeit der bayerischen Hochschulen optimiert, ihre Innovationskraft gestärkt und die Grundlage gelegt, damit die bayerischen Hochschulen ihre führende Rolle im nationalen und internationalen Wettbewerb sichern und ausbauen können. […] Dabei wird der bisherige Normbestand reduziert und vereinfacht. Ausgerichtet an den Maximen einer umfassenden Deregulierung und Zurücknahme des staatlichen Einflusses werden die bayerischen Hochschulen künftig freier und eigenverantwortlicher handeln können.“

Das DSW kann diese grundsätzlichen Ziele des Gesetzentwurfs nachvollziehen. Für die ebenfalls in dem Gesetz geregelten Angelegenheiten der Studentenwerke – bzw. nach einer geplanten Umbenennung: Studierendenwerke – raten wir dazu, die Chance dieser umfassenden Gesetzesnovellierung ebenfalls zu nutzen. Auch um die in Bezug auf die Hochschulen angestrebten Ziele zu unterstützen, bedarf es für die Studenten- bzw. Studierendenwerke einerseits einer starken institutionellen und finanziellen Stabilität und andererseits hinreichender Autonomie, damit sie ihre an den Bedürfnissen von Studierenden und Hochschulen vor Ort orientierten Leistungen effizient erbringen können. Vor diesem Hintergrund regen wir an, die folgenden Vorschläge im weiteren Gesetzgebungsverfahren umzusetzen:

Kosten der Umbenennung in Studierendenwerke berücksichtigen

Von den 57 Mitgliedern des DSW trägt inzwischen die Mehrheit die Bezeichnung Studierendenwerk. Gleichwohl erscheint eine solche Umbenennung nicht zwingend. Aus Sicht des DSW sollte hierüber von den Studenten-/Studierendenwerken vor Ort im Dialog mit dem jeweiligen Bundesland entschieden werden. Eine Umbenennung ist regelmäßig – das zeigen durchgehend alle bisherigen Erfahrungen – mit erheblichen zusätzlichen Kosten verbunden. Wo das Land eine entsprechende Umbenennung vorgibt, ist es zwingend notwendig, dass das Land auch die zusätzlichen finanziellen Mittel hierfür bereitstellt.

Aufgaben der Studierendenwerke

In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es (Vorblatt, S.2): „Darüber hinaus erfolgt mit dem Bayerischen Hochschulinnovationsgesetz ein Modernisierungsschub […] zur Förderung der Internationalisierung und eine zeitgemäße Definition der Hochschulaufgaben mit Blick auf bedeutende Querschnittsthemen wie Wissenschaftskommunikation, Digitalisierung, Gleichstellung, Inklusion und Nachhaltigkeit.“

Die Unterstützung von Gleichstellung und Inklusion prägen die soziale Arbeit der Studenten- und Studierendenwerke wesentlich. Im Sinne des Ziels der Ermöglichung von Chancengleichheit betrifft dies insbesondere auch die spezifischen Bedürfnisse von einzelnen Studierendengruppen. Folgerichtig ist es daher, diesen Aspekt im Rahmen der gesetzlichen Aufgaben der Studierendenwerke ebenfalls abzubilden. Ähnlich wie in § 4 Abs. 1 S. 2 Studierendenwerksgesetz Mecklenburg-Vorpommern sollte in Art. 98 Abs. 1 BayHIG-E ergänzt werden: "Die Studierendenwerke berücksichtigen die besonderen Bedürfnisse von Studierenden mit Kindern, von Studierenden mit Behinderungen und chronischen Krankheiten, von ausländischen Studierenden und Studierenden mit Migrationshintergrund."

Mit ihren psychologischen und sozialen Beratungsangeboten unterstützen Studenten- und Studierendenwerke bundesweit die Studierenden – insbesondere auch Studierende mit spezifischen Bedürfnissen – dabei, Herausforderungen ihrer Lebens- und Studiensituation zu bewältigen. Der in der aktuellen Corona-Situation teilweise signifikant gestiegene Beratungsbedarf verdeutlicht dies eindrucksvoll. Die Beratungsangebote stellen insofern im Aufgabenspektrum der Studenten- und Studierendenwerke einen wichtigen Baustein dar. Es ist daher angebracht, die „Bereitstellung von Beratungsangeboten“ im beabsichtigten Art. 98 Abs. 1 BayHIG-E bei den Aufgaben der Studierendenwerke zu ergänzen. 

Unternehmensbeteiligung und -gründung gestatten

Die gesetzlichen Regelungen der meisten Bundesländer gestatten es den Studenten- und Studierendenwerken, sich bei Bedarf zur Erfüllung ihrer Aufgaben Dritter zu bedienen, sich an Unternehmen zu beteiligen bzw. Unternehmen zu gründen. Es erscheint sinnvoll, diese Option im Rahmen der Modernisierung der bayerischen Regelungen in Art. 98 BayHIG-E ebenfalls zu verankern.

Regelung zur Gemeinnützigkeit umfassend gesetzlich festlegen

Die in der derzeitigen Entwurfsfassung in Art. 98 Abs. 3 BayHIG-E vorgesehene Festlegung zur Gemeinnützigkeit ist im Vergleich zu den meisten entsprechenden Regelungen anderer Bundesländer sehr schlank. Wir empfehlen, die gesetzliche Festlegung hier umfassender zu formulieren, ähnlich wie beispielsweise in § 2 Abs. 6 Studierendenwerksgesetz Baden-Württemberg: „Die Studierendenwerke verfolgen ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnitts Steuerbegünstigte Zwecke der Abgabenordnung.“

Rechtsentwicklung zur Umsatzsteuer berücksichtigen

In der Begründung zu Art. 98 Abs. 5 BayHIG-E findet sich der Hinweis, dass bei dem Entwurf auch umsatzsteuerrechtliche Entwicklungen berücksichtigt wurden. Durch Änderungen des Umsatzsteuergesetzes kann es allgemein zu Verschiebungen in der Umsatzbesteuerung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts (jPöR) kommen. Dies gilt insbesondere bei Kooperationen zwischen jPöR. Durch gesetzliche Regelungen kann die Umsatzsteuerbarkeit von Leistungen zwischen Studenten-/Studierendenwerken untereinander bzw. zwischen ihnen und Hochschulen sowie Bund, Ländern und Kommunen ggf. vermieden werden.

Damit ein Studenten-/Studierendenwerk bei einer Leistungserbringung im Rahmen einer Kooperation mit der Hochschule nicht als Unternehmer im Sinne des Umsatzsteuerrechts tätig wird, müssen insofern die beiden von § 2b Abs. 1 S. 1 UStG genannten Tatbestandsmerkmale „öffentliche Gewalt“ und „keine größeren Wettbewerbsverzerrungen“ erfüllt sein. Die Regelung in Art. 98 Abs. 5 S.2 i. V. m. Art. 6 Abs. 8 BayHIG-E zum Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge erscheint zur Erfüllung des Tatbestandsmerkmal „öffentliche Gewalt“ in § 2b UStG zielführend. Die Annahme größerer Wettbewerbsverzerrungen kann aufgrund neuerer Hinweise der Finanzverwaltung zu den geltenden EU-rechtlichen Vorgaben auf Grundlage von § 2b Abs. 3 Nr. 2 UStG allerdings nicht mehr ausgeschlossen werden; dies scheint wohl im Wesentlichen nur noch über einen Bezug auf § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG möglich. Ein allgemeines Kooperationsgebot, wie es aktuell im Gesetzesentwurf in Art. 98 Abs. 5 S. 1 BayHIG-E (korrespondierend zu Art. 6 Abs. 6 BayHIG-E) formuliert ist, dürfte daher nicht ausreichen, um die Voraussetzungen von § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG zu erfüllen. Vielmehr bedarf es einer Kooperationspflicht in der Form, dass Leistungen aufgrund geltender gesetzlicher Bestimmungen nur von den benannten jPöR erbracht werden dürfen und somit private Wirtschaftsteilnehmer von der Erbringung ausgeschlossen sind. Zur Erfüllung der gemeinsamen Aufgabe von Hochschulen und Studenten-/Studierendenwerken – nämlich der sozialen Förderung der Studierenden – sind in der Regel Leistungen beim Einsatz von Personal (z.B. Überlassung von Personal im psycho-sozialen Bereich zur Beratung oder Betreuung von Studierenden) sowie die Nutzung von Einrichtungen und Räumen (z.B. Nutzung von Räumlichkeiten zum Betrieb einer Mensa oder Cafeteria, Nutzung der Leistungen eines Rechenzentrums zur Versorgung der Studentenwohnheime oder Lernräume der Studenten-/Studierendenwerke) betroffen. Die formulierte Kooperationspflicht soll zum Ausdruck bringen, dass die Hochschulen im Rahmen der gesetzlichen Aufgaben ausschließlich eigenes Personal oder Personal des Studenten-/Studierendenwerks einsetzen bzw. unmittelbar dem Hochschulwesen und Förderung der Studierenden dienende Einrichtungen nutzen.

In Art 98 Abs. 5 BayHIG-E könnte dies etwa – statt durch den bisher vorgesehenen S. 1 – durch folgende Fassung geschehen: „Zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben haben die Studierendenwerke untereinander, mit den Hochschulen, dem Bund, den Ländern und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts zusammenzuwirken. Studierendenwerke und Hochschulen haben im Rahmen der in Art. 98 Abs. 1 dieses Gesetzes benannten Aufgaben zur Förderung des Bildungswesens eng zusammenzuarbeiten; dieses gilt insbesondere beim Einsatz von Personal sowie bei der Nutzung von Einrichtungen, die der Förderung und Betreuung der Studierenden unmittelbar dienen.“ Der bisher in Art. 98 Abs. 5 BayHIG-E vorgesehene S. 2 bliebe im Anschluss daran zwingend erhalten.

Errichtung und Auflösung von Studierendenwerken allein dem Gesetzgeber vorbehalten

Nach der jetzigen Entwurfsfassung des Art. 99 BayHIG-E wären Errichtung, Festlegung der Zuständigkeit sowie Auflösung von Studierendenwerken bereits durch Rechtsverordnung des Staatsministeriums möglich. Eine solche Regelung ist der notwendigen institutionellen Stabilität der Studierendenwerke als Anstalten öffentlichen Rechts nicht angemessen. Die Entscheidung über Errichtung und Auflösung von Studierendenwerken ist vielmehr insbesondere für die Studierenden und die Hochschullandschaft von so grundsätzlicher Bedeutung, dass sie nicht allein auf Grundlage einer Ministerentscheidung erfolgen, sondern dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben muss. Demgemäß sollten in Art. 98 oder 99 BayHIG-E die einzelnen Studierendenwerke – wie dies in anderen Bundesländern üblich ist – ausdrücklich im Gesetz benannt werden. Für die Hochschulen ist dies in Art. 1 BayHIG-E umgesetzt.

Selbstverwaltungsmerkmal gesetzlich abbilden

Studenten- und Studierendenwerke arbeiten als Anstalten des öffentlichen Rechts außerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung. Sie unterstehen demgemäß – bis auf die Erfüllung stattlicher Aufgaben (BAföG-Verwaltung) – lediglich der Rechtsaufsicht. Als Träger funktionaler Selbstverwaltung findet damit grundsätzlich eine unabhängige Entscheidungsfindung statt, wobei insbesondere die Studierenden als Betroffene in den Gremien der Studenten- und Studierendenwerke hieran mitwirken. Vor diesem Hintergrund ist es eine verbreitete Formulierung in den Landesgesetzen, das Recht auf Selbstverwaltung gesetzlich ausdrücklich festzuschreiben. Für die Hochschulen ist dies in Art. 4 Abs. 1 BayHIG-E normiert. Entsprechend sollte in Art. 100 S. 1 BayHIG-E formuliert werden: „Die Studierendenwerke sind rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts mit dem Recht auf Selbstverwaltung.“

Umfassende, bedarfsgerechte Finanzierung der Studierendenwerke festschreiben

Die Leistungserbringung durch die Studenten- und Studierendenwerke erfordert eine hinreichende Finanzierung. Der staatliche Finanzierungsanteil der 16 Bundesländer für ihre Studenten- und Studierendenwerke lag 2019 bei nur 8,7 % ihrer Einnahmen, und damit auf einem ähnlichen tiefen Niveau wie in den Jahren zuvor. Anfang der 1990er Jahren trugen die Länder noch mit rund 24 % zu den Einnahmen der Studentenwerke bei. Aus Sicht des DSW ist es sinnvoll, im Gesetz festzuschreiben, dass das Land eine „bedarfsgerechte Finanzierung sicherstellt.“ Im vorliegenden Gesetzentwurf sollte dazu Art. 105 Abs. 1 BayHIG-E entsprechend ergänzt werden.

Nutzung der erforderlichen Liegenschaften sicherstellen

Neben ausreichender Finanzierung benötigen die Studenten- und Studierendenwerke Sicherheit in Bezug auf die von ihnen genutzten Liegenschaften. Auch hier empfiehlt sich eine gesetzliche Festlegung, beispielsweise vergleichbar der Regelung in § 8 Abs. 6 Studentenwerksgesetz Hessen: „Die Überlassung von Grundstücken, Grundstücksteilen, Gebäuden oder Gebäudeteilen des Freistaats oder seiner Hochschulen an die Studierendenwerke zum Zweck der gesetzlichen Aufgabenerfüllung erfolgt unentgeltlich. Dies gilt auch für die Bestellung von Erbbaurechten."

Gewährträgerhaftung normieren

Für Hochschulen sieht das Gesetz in Art. 4 Abs. 5 BayHIG-E ausdrücklich eine Gewährträgerschaft des Freistaats vor. Die Festlegung der Gewährträgerhaftung führt üblicherweise dazu, dass im Falle einer notwendigen Kreditaufnahme günstigere Konditionen gewährt werden, was sich wiederum wirtschaftlich entlastend auf die Zuschusssituation des Landes auswirken kann. Daher sollte für die Studierendenwerke ergänzt werden: „Für Verbindlichkeiten des Studierendenwerks haftet neben diesem auch der Freistaat unbeschränkt, wenn und soweit die Befriedigung aus dem Vermögen des Studierendenwerks nicht erlangt werden konnte (Gewährträgerschaft)."

Regelungen für Beschäftigte der Studierendenwerke

Die in Art. 105 Abs. 7 S. 4 BayHIG-E vorgesehene Bezeichnung „Anstaltsbedienstete“ erscheint sprachlich ungewöhnlich. Hier sollte stattdessen formuliert werden: „Für die Beschäftigten der Studierendenwerke gelten die Bestimmungen für die Beschäftigten des Freistaats entsprechend."

Besondere Belange von Studierenden mit Behinderungen

Das DSW begrüßt die im Gesetzentwurf erfolgte Verankerung der Rechtsansprüche Studierender mit Behinderungen auf diskriminierungsfreie und chancengleiche Teilhabe an der Hochschulbildung. Gleiches gilt für die Stärkung des Amtes der/des Beauftragten für die Belange der Studierenden mit Behinderungen. Daneben schlagen wir in diesem Themenfeld insbesondere folgende weiteren Änderungen bzw. Ergänzungen vor:

Der Gesetzentwurf bezieht sich in Art. 68 Abs. 2 S. 2 Nr. 5 BayHIG-E zu Recht auf den umfassenden Behinderungsbegriff des Art. 2 Bayerisches Behindertengleichstellungsgesetz (BayBGG). Aus diesem ergibt sich, dass Behinderungen durch die Wechselwirkungen von gesundheitlichen Beeinträchtigungen und Barrieren entstehen. Hochschulen sind insofern gefordert, einstellungs- und umweltbedingte Barrieren in Studium, Forschung und Lehre zu beseitigen. Die Regelung stellt zugleich klar, dass auch Menschen, deren chronische und länger andauernden Erkrankungen (z.B. Rheuma, Multiple Sklerose, Essstörung, Autismus-Spektrum-Störung) zu Teilhabebeeinträchtigungen führen, Menschen mit Behinderungen sind. Empfohlen wird daher der konsequente Bezug im Gesetzentwurf auf die Legaldefinition von Behinderung im BayBGG und die Streichung der Bezeichnung „oder chronische Erkrankung“ in den betreffenden Vorschriften des Gesetzentwurfs (vgl. Empfehlung des Beirats der Informations- und Beratungsstelle Studium und Behinderung (IBS) des Deutschen Studentenwerks „Nachteilsausgleiche für Studierende mit Behinderungen in Prüfungen – Definition des anspruchsberechtigten Personenkreises in Hochschulgesetzen“).

Um eine einheitliche Ausgestaltung des Amtes der Beauftragten für Studierenden mit Behinderungen zu sichern, sollten die Rechte und Pflichten der Beauftragten in Art. 24 BayHIG-E weiter konkretisiert werden.

Explizit sollte die Notwendigkeit von Regelungen zu Nachteilsausgleichen bei Hochschulzugang und Studium in den Satzungen, Prüfungs- und Studienordnungen verankert werden. Dies sollte etwa in Art. 66 Abs. 1, Art. 67 Abs. 1, Art. 68 Abs. 3 und Art. 79 BayHIG-E ergänzt werden.

Damit Studierende mit Beeinträchtigungen digitale Angebote der Hochschulen ohne Einschränkungen nutzen können, müssen Online-Angebote von Anfang an barrierefrei konzipiert sein. Die Notwendigkeit der Barrierefreiheit sollte nicht nur in der Gesetzesbegründung erwähnt, sondern in Art. 62 Abs. 2 BayHIG-E ausdrücklich festgeschrieben werden durch die Ergänzung: „Die Hochschulen sichern die barrierefreie Zugänglichkeit dieser digitalen Angebote.“

Bei Qualitätssicherung nach Art. 7 Abs. 1 S. 1 BayHIG-E und Mittelzuweisung nach Art. 11 Abs. 1 S. 4 BayHIG-E sollte im Übrigen neben dem erwähnten Gleichstellungsauftrag auch jeweils der „Inklusionsauftrag“ ergänzt werden. Nur damit können Maßnahmen zur Realisierung einer „Hochschule für Alle“ zielgerichtet eingeleitet werden.

Berlin, 24. Juni 2021

Achim Meyer auf der Heyde

Generalsekretär des Deutschen Studentenwerks