Anstalt des öffentlichen Rechts

Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Regierung des Saarlandes zur Neuorganisation der Wahrnehmung studentischer Angelegenheiten

Stellungnahme des Deutschen Studentenwerks (DSW) zum Gesetzentwurf der Regierung des Saarlandes eines Gesetzes zur Neuorganisation der Wahrnehmung studentischer Angelegenheiten

Das Deutsche Studentenwerk (DSW) ist der Dachverband der 57 Studenten- und Studierendenwerke in Deutschland und nimmt außerdem satzungsgemäß sozialpolitische Belange der Studierenden der Hochschulen wahr. Vor diesem Hintergrund nehmen wir im Folgenden zu dem Gesetzentwurf der Regierung des Saarlandes eines Gesetzes zur Neuorganisation der Wahrnehmung studentischer Angelegenheiten Stellung, soweit dies die Arbeit des dortigen Studentenwerks bzw. eines zukünftigen Studierendenwerks und damit auch sozialpolitische Belange der Studierenden an den Hochschulen im Saarland betrifft.

 

1. Allgemeine Anmerkungen zu dem Gesetzentwurf

Bundesweit sind die Leistungen der Studenten- und Studierendenwerke in den Bereichen Studienfinanzierung, Verpflegung, Wohnen und soziale Beratungs- und Betreuungsangebote unverzichtbar für den Studienerfolg der Studierenden. Die Studenten- und Studierendenwerke sichern damit die soziale Infrastruktur des Studiums. Gleichzeitig tragen sie erheblich zur Profilbildung der Hochschulen bei.

Ursprünglich wurden die Studentenwerke in Deutschland – die ersten bereits vor 100 Jahren – als Studentenhilfen gegründet. Diese privatrechtlichen Selbsthilfeeinrichtungen bildeten schon damals eine Basis für die Verbesserung der sozialen Rahmenbedingungen des Hochschulstudiums. Bereits Ende der 40er Jahre begann teilweise die Umwandlung der Vereine in Anstalten öffentlichen Rechts. Damit wurde ein Weg gewählt, der die Studentenwerke – auch vor dem späteren Hintergrund des BAföG-Vollzugs – auf eine öffentlich-rechtliche Basis stellte und ihnen gleichwohl als gesonderte Einrichtungen neben den Hochschulen die Selbstverwaltung unter Beteiligung studentischer Vertreter/innen ermöglichte. Bis Anfang der 70er Jahre wurden fast alle Studentenwerke Anstalten des öffentlichen Rechts. Heute sind es 55 der 57 Mitglieder des Deutschen Studentenwerks. Ein Mitglied hat die Rechtsform der Stiftung des öffentlichen Rechts. Das Studentenwerk im Saarland ist der letzte verbliebene Verein.   

Aus den Erfahrungen der dargestellten Historie heraus erscheint die Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts, welche auch die Verantwortung des Landes für die soziale Infrastruktur in einem gesetzlichen Auftrag verankert, als ein sinnvolles Modell. Das DSW hat die Arbeit des bisherigen Studentenwerks im Saarland e.V. als engagiert und erfolgreich wahrgenommen. Das DSW begrüßt aus den dargestellten Gründen dennoch, dass mit dem vorliegenden Gesetzentwurf auch für das Studentenwerk im Saarland die Möglichkeit eines Rechtsformwechsels eröffnet werden soll. Der Entwurf des Studierendenwerksgesetzes (im Folgenden: StWG-E) kann hier aus Sicht des DSW an vielen Stellen eine gute Grundlage für ein modernes Regelungssystem bieten. In einer Reihe von Punkten sind allerdings noch Änderungen sinnvoll oder sogar zwingend notwendig. Wichtig ist dabei, dem Studierendenwerk auch in der Rechtsform einer Anstalt in den gesetzlichen Rahmenbedingungen diejenige Autonomie zu gewähren, welche es für eine effiziente, an den örtlichen Bedürfnissen orientierte Arbeit benötigt.

 

2. Name und Rechtsstellung der Anstalt des öffentlichen Rechts

§ 1 Abs. 1 S. 2 StWG-E sieht die Bezeichnung „Studierendenwerk im Saarland A ö. R.“ als Name der Anstalt vor. Hier sollte auf die Abkürzung der Rechtsform als Teil des Namens verzichtet werden. Üblicherweise bezeichnet das Gesetz lediglich den Namen, dies wäre „Studierendenwerk im Saarland“. Zusätzlich ist regelmäßig – wie hier in § 1 Abs. 1 S. 1 StWG-E vorgesehen – im Gesetz festgelegt, dass das Studierendenwerk eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts mit dem Recht auf Selbstverwaltung ist. Im Rechtsverkehr kann die Abgrenzung zum bisherigen e.V. dann dadurch stattfinden, dass das Studierendenwerk neben dem Namen die Bezeichnung „Anstalt des öffentlichen Rechts“ führt.

Vor dem Hintergrund des Selbstverwaltungsrechts des Studierendenwerks sollten außerdem nach § 1 Abs. 3 S. 2 StWG-E die Ordnungen des Studierendenwerks nicht der Zustimmung der Aufsichtsbehörde bedürfen.     

 

3. Finanzierungsverantwortung des Landes

Aus der Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts ergibt sich für das Land automatisch die sog. Anstaltslast, d.h. die Verpflichtung, die Anstalt mit den zu ihrer Aufgabenerfüllung nötigen finanziellen Mitteln auszustatten und dauerhaft funktionsfähig zu erhalten. Allein aus der Tatsache, dass sich mit den gesetzlich vorgesehenen Anforderungen – unabhängig von einmaligen Kosten der Umbenennung – für das Studierendenwerk ein deutlicher größerer Organisationsaufwand ergibt, wird ein höherer Zuschussbedarf des Landes folgen. Folgerichtig wäre es insgesamt, im Rahmen der beschriebenen Verantwortung auch die Gewährträgerhaftung – über den § 14 Abs. 2 StWG-E benannten Anwendungsfall der Zusatzversorgungskasse hinaus – zu übernehmen. Die Festlegung der Gewährträgerhaftung führt üblicherweise dazu, dass im Falle einer notwendigen Kreditaufnahme günstigere Konditionen gewährt werden, was sich demgemäß wiederum wirtschaftlich entlastend auf die Zuschusssituation des Landes auswirkt. Daher sollte § 1 Abs. 4 S. 2 StWG-E angepasst und – wie beispielweise § 6 Abs. 7 S. 1 Studierendenwerksgesetz Berlin – wie folgt formuliert werden: „Für Verbindlichkeiten des Studierendenwerks haftet das Land als Gewährträger unbeschränkt.“

 

4. Aufgaben

Im vorgesehenen § 3 Abs. 1 S. 1 StWG-E sind die Aufgaben des Studierendenwerks und in S. 2 die dazu gehörenden Einrichtungen und Maßnahmen aufgeführt. Unter die dortige Nr. 6 „die Gesundheitsförderung und -beratung“ soll nach der Begründung des Gesetzentwurfs (S. 36) auch die psychologische Beratungsstelle fallen. Entsprechende Angebote bieten Studenten- und Studierendenwerke regelmäßig an. Falls man den Aspekt der Gesundheitsförderung im Gesetz überhaupt gesondert hervorheben möchte, wäre es sinnvoll, Nr. 6 klarstellend wie folgt zu fassen: „die Gesundheitsförderung und psychologische Beratung“.

Unklar erscheint im Übrigen die spezielle Regelung in § 3 Abs. 1 S. 5 StWG-E, wonach die Errichtung und Unterhaltung von studentischem Wohnraum nach Maßgabe des Wirtschaftsplans des Studierendenwerks erfolgt. Soll dies nur für diese Einrichtungen gelten?

 

5. Verwaltungsrat

Ursprünglich hatten viele Studentenwerke eine dreigliedrige Organstruktur: Neben dem Verwaltungsrat und dem/der Geschäftsführer/in gab es oftmals als drittes Organ eine Vertreterversammlung. Diese sah – personell deutlich größer besetzt als der Verwaltungsrat – eine umfassende Vertretung mit studentischen und nichtstudentischen Vertreter/innen der betreffenden Hochschulen vor. Im Zuge des Ziels einer Dynamisierung von Entscheidungsstrukturen wurde das Organ der Vertreterversammlung inzwischen in fast allen Bundesländern abgeschafft. Die Aufgaben als rechtssetzendes und rechtsgestaltendes Organ und eine entsprechende Aufsichtsfunktion gegenüber der Geschäftsführung nimmt dann ausschließlich der Verwaltungsrat wahr.

Im Verwaltungsrat sollte dementsprechend auch nicht angestrebt werden, eine umfassende Vertretungsstruktur wie in einer Vertreterversammlung abzubilden. Für die Arbeit im Verwaltungsrat, insbesondere eine lösungsorientierte Entscheidungsfindung, hat es sich aus Sicht des DSW vielmehr bewährt, eine relativ geringe Personenzahl als Mitgliedergröße festzulegen. Diesen Anforderungen genügt der Gesetzentwurf in der derzeitigen Fassung nicht. Danach gäbe es bei den stimmberechtigten Mitgliedern: neun Studierende, vier nichtstudentische Hochschulvertreter/innen, vier Vertreter/innen von Landesministerien und eine/n Vertreter/in des Personalrats. Dazu kämen – ohne Stimmberechtigung – zwei Persönlichkeiten mit einschlägigen Fachkenntnisse sowie Vorstand und die Gleichstellungsbeauftragte. Dies wären mithin 22 Personen. Eine effiziente Arbeit würde bei so einer Gremiengröße regelmäßig nur schwer zu erreichen sein.

Das DSW empfiehlt daher eine Verkleinerung der Gremiengröße auf zumindest die Hälfte. Wichtig ist dabei selbstverständlich die Beteiligung der studentischen Vertreter/innen im Sinne der Betroffenen-Partizipation. Hier kann es sich anbieten, deren Zahl paritätisch zu den nichtstudentischen Hochschulvertreter/innen zu besetzten. Die Persönlichkeiten mit einschlägigen Fachkenntnissen sind in den anderen Bundesländern üblicherweise stimmberechtigte Mitglieder. Aus Sicht des DSW ist dies sinnvoll: einerseits, um diese Personen überhaupt zu einer Beteiligung im Gremium zu motivieren, und andererseits, um deren Sachverstand nicht nur in die Beratung, sondern auch in die Entscheidungsfindung einfließen zu lassen. Auf eine – jedenfalls stimmberechtigte – Mitgliedschaft eines/einer Vertreter/in des Personalrats könnte verzichtet werden: denn nach § 2 Abs. 1 S. 1 Saarländisches Personalvertretungsgesetz arbeiten Dienststelle und Personalvertretung zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und zum Wohl der Angehörigen der Dienststelle im Rahmen der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll zusammen. Die Aufgabe des Personalrats beinhaltet danach die Wahrnehmung der betrieblichen Mitbestimmung und nicht eine Tätigkeit in dem rechtsetzenden, rechtsgestaltenden und überwachenden Organ des Verwaltungsrats.

Fast kein Bundesland sieht außerdem eine Beteiligung der Vertretung des Landes mit stimmberechtigten Mitgliedern im Verwaltungsrat vor. Hintergrund ist, dass eines der Wesensmerkmale der Anstalt des öffentlichen Rechts in der sogenannten Staatsdistanz besteht: Das Recht auf Selbstverwaltung beinhaltet die Befugnis zur eigenverantwortlichen Aufgabenerfüllung. Der Staat soll die Kontrolle grundsätzlich durch eine auf die Rechtsaufsicht begrenzte Überwachung von außen wahrnehmen. Insofern erschiene es systemwidrig, wenn dieser im Verwaltungsrat – dazu noch in so starker Gewichtung – seinen Einfluss ausüben würde. Dass das Wissenschaftsministerium, bzw. im Saarland derzeit die Staatskanzlei, nicht vertreten ist, sondern lediglich vier andere Ressorts, ist dabei unwesentlich, da sie alle den gleichen Rechtsträger, das Land, vertreten. Nach § 8 Abs. 3 S. 1 Nr. 15 StWG-E ist eine der Aufgaben des Verwaltungsrats der Beschluss über die Ziel- und Leistungsvereinbarung. Sollen die vier Vertreter/innen des Landes hier beschließen, welche Ziel- und Leistungsvereinbarung das Studierendenwerk nach § 13 Abs. 5 StWG-E mit dem Land abschließt? Inakzeptabel wäre außerdem § 9 Abs. 7 StWG-E, wonach die Vertreter/innen des Landes im Verwaltungsrat Entscheidungen zur Wahrung der Interessen des Landes widersprechen könnten. Eine solche Regelung stünde in eklatantem Gegensatz zum dargestellten Wesenskern der Selbstverwaltung. Eine vergleichbare Regelung findet sich auch bundesweit in keinem anderen für die Studenten- und Studierendenwerke geltenden Gesetz. Auf eine stimmberechtigte Mitgliedschaft der Vertreter/innen des Landes sollte insgesamt vollständig verzichtet werden.

An mehreren Stellen sehen die Regelungen für bestimmte Beschlüsse im Verwaltungsrat eine qualifizierte Mehrheit vor. Dies betrifft nach § 8 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 StWG-E: „die Wahl und die Abwahl des Vorstandes sowie Abschluss, Änderung und Beendigung des privatrechtlichen Dienstverhältnisses des Vorstandes […]“ sowie – was auch viel zu unbestimmt formuliert wäre – nach S. 3: „Beschlüsse mit haushalterischer Bedeutung sowie zu Personalentscheidungen […]“. Welches Mehrheitserfordernis dies bedeuten soll, wäre in § 9 Abs. 2 S. 3 StWG-E geregelt: „[…] die Mehrheit von vier Fünfteln der Mitglieder des Verwaltungsrates.“ Ein solches Mehrheitserfordernis erscheint lediglich angemessen, wenn es um den Sonderfall der Abwahl des Vorstands und die Beendigung seines privatrechtlichen Dienstverhältnisses nach § 8 Abs. 3 S. 1 Nr. 3 bzw. § 10 Abs. 4 StWG-E geht. Auch diese qualifizierte Mehrheit allein reicht im Übrigen für eine wirksame Abberufung nicht aus, sondern es bedürfte zusätzlich eines wichtigen Grundes. Dies folgt aus dem gesetzlichen Sinn und Zweck der Regelungen, die Funktionsfähigkeit der Anstalt zu erhalten. Bei den anderen Beschlussgegenständen ist dagegen kein so hohes Mehrheitserfordernis erforderlich. Es würde auch das Risiko beinhalten, dass eine solche Mehrheit sich in der Praxis oftmals nicht oder nur schwer erreichen lässt und sich dadurch eine Blockade der Arbeit des Verwaltungsrats ergeben kann.

In § 8 Abs. 3 S. 1 Nr. 13 und § 11 Abs. 4 S. 3 StWG-E wäre ein Zustimmungsvorbehalt des Verwaltungsrats in Bezug auf Einstellung und Kündigung von leitenden Beschäftigten vorgesehen. Auch dieser Bereich sollte dem Vorstand, der nach § 11 Abs. 4 S. 1 StWG-E die Arbeitgeberbefugnisse für die Beschäftigten des Studierendenwerks ausübt, eigenverantwortlich überlassen bleiben.

 

6. Vorstand

In § 10 Abs. 2 S. 3 StWG-E ist vorgesehen, dass die Beschäftigung des Vorstands: „in der Regel in einem befristeten privatrechtlichen Dienstverhältnis für eine Dauer von mindestens drei und höchstens fünf Jahren […]“ erfolgt. Diese Vorschrift sollte klarstellend als Kann-Regelung formuliert werden. Hintergrund ist, dass mit dem Ziel einer stabilen Geschäftsführung grundsätzlich das Interesse des Studierendenwerks bestehen wird, eine erfolgreiche Zusammenarbeit dauerhaft weiterzuführen. Dagegen bedeutet eine sich grundsätzlich wiederholende Befristung für beide Seiten Instabilität. Auch wird ein Dreijahres-Zeitraum oftmals zu kurz sein, um umfassende, nachhaltige Veränderungen bewegen zu können. Für die Option der Entfristung sprechen auch wirtschaftliche Gründe, da es regelmäßig einer erhöhten Vergütung bedarf, eine/n qualifizierte/n Stelleninhaber/in längerfristig in nur befristeten Verträgen zu binden. 

In § 11 Abs. 1 S. 5 StWG-E heißt es, der Vorstand sei dem Land für die Erfüllung der Aufgaben verantwortlich, welche dem Studierendenwerk übertragen werden. Die Verantwortung des Vorstands besteht jedoch gegenüber dem Studierendenwerk, zu dessen Geschäftsführung er bestellt ist, und nicht persönlich dem Land gegenüber. Die betreffende Festlegung ist daher zu streichen.  

 

7. Wirtschaftsführung

§ 12 Abs. 1 StWG-E sieht – neben detaillierten anderen Festlegungen zur Wirtschaftsführung – in S. 6 einen umfangreichen Verweis auf Vorschriften der Landeshaushaltsordnung (LHO) vor. Aus Sicht des DSW benötigen Studenten- und Studierendenwerke für eine erfolgreiche Arbeit neben einer ausreichenden finanziellen Ausstattung gesetzliche Rahmenbedingungen, welche Gestaltungsspielraum zur Umsetzung des sozialen Auftrags erlauben. Diese notwendige Autonomie geht mit einer idealerweise geringen Regelungsdichte einher. Neben den vorgenommenen Festlegungen zur Wirtschaftsführung sollte die LHO daher allenfalls in einzelnen Regelungen Anwendung finden, was sich in der Praxis regelmäßig als ausreichend erweist. § 12 Abs. 1 StWG-E sollte daher vergleichbar gefasst werden, wie beispielsweise § 11 Abs. 5 Studierendenwerksgesetz Baden-Württemberg, wo es heißt: „Der Rechnungshof prüft die Haushalts- und Wirtschaftsführung entsprechend §§ 111, 104 Abs. 1 Nr. 3 der LHO. Andere gesetzliche Vorschriften, die die Befugnisse des Rechnungshofs regeln, bleiben unberührt. Die §§ 1 bis 87 sowie §§ 106 bis 110 der LHO finden keine Anwendung.“ Auch unabhängig von diesem Aspekt sind die Regelungen des § 12 StWG-E insgesamt für eine effiziente Wirtschaftsführung in den Vorgaben zu engmaschig und teilweise widersprüchlich. Dies betrifft etwa das Verhältnis der Vorschriften in Abs. 1 zu Abs. 4.

 

§ 13 Abs. 2 S. 2 StWG-E sieht vor, dass die Festlegung der Höhe der Sozialbeiträge: „[…] unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Studierenden“ erfolgt. In der verwaltungsrechtlichen Anwendung könnte diese Regelung im Sinne einer Einzelfallbetrachtung missverstanden werden. Alternativ zu dieser Festlegung könnte in S. 1 ergänzt werden, dass das Studierendenwerk einen „angemessenen“ Sozialbeitrag erhebt, zumal in den S. 3 ff. die Grundlage für verschiedene Regelungen zur individuellen Beitragsanpassung und Beitragsbefreiung vorgesehen ist.

Unangemessen eingreifend in die Wirtschaftsführung der Anstalt erscheint im Übrigen § 13 Abs. 3 S. 3 StWG-E, wonach die Aufsichtsbehörde durch Verwaltungsvorschrift die „Verteilung der Zuschüsse für den laufenden Betrieb auf das Studierendenwerk […]“ regeln würde. 

§ 17 StWG-E würde es dem Land ermöglichen, das Studierendenwerk zu verpflichten, defizitäre andere Einrichtungen auf deren Antrag zu übernehmen. Damit würden dem Studierendenwerk ggf. untragbare finanzielle Lasten aufgebürdet. Eine solche Maßnahme darf allenfalls im Einvernehmen mit dem Studierendenwerk zulässig sein.

 

8. Zusammenarbeit zwischen Studierendenwerk und Land

§ 13 Abs. 5 StWG-E sieht die Möglichkeit vor, zwischen Land und Studierendenwerk Ziel- und Leistungsvereinbarungen abzuschließen. Diese können grundsätzlich aus Sicht des DSW hilfreiche Instrumente der Ergebnissteuerung sein. Sofern das Land bei einer Festlegung der Zuschusshöhe seiner Finanzierungsverantwortung angemessen entspricht, kann dies auch für beide Seite eine verlässliche wirtschaftliche Planung erleichtern. Es muss allerdings insbesondere vermieden werden, dass das Instrument genutzt wird, um mögliche Begrenzungen der Finanzhilfe mit der Vereinbarung von Angebotseinschränkungen zu erreichen. Die Erbringung der gesetzlichen Aufgaben muss gewährleistet und ausreichend finanziert sein. Widersprüchlich in Bezug auf das kooperative Steuerungsinstrument der Ziel- und Leistungsvereinbarung wäre die vorgesehene Regelung in § 13 Abs. 5 S. 4 StWG-E, wonach anstelle der Vereinbarung ein Verwaltungsakt erlassen werden könnte. Diese Option, die klassischerweise von einem Über-/Unterordnungsverhältnis und Detailsteuerung ausgeht, erscheint in diesem Kontext als Alternative nicht angemessen. Wenn dagegen eine partnerschaftliche, ergebnisbezogene Rahmensteuerung erfolgen soll, müssen jeder Seite angemessene Gestaltungsrechte zugebilligt werden. Auch dies sollte in einem modernen Studierendenwerksgesetz zum Ausdruck kommen.

 

Berlin, 7. Oktober 2020

Achim Meyer auf der Heyde

Generalsekretär des Deutschen Studentenwerks

07.10.2020